3744. Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2022: Về THU HỒI ĐẤT – mập mờ, trái nghị quyết Đảng, xung đột luật khác, siết quyền dân sự (P.1)

RFA

2022.12.12

Quy chế thu hồi đất: càng sửa đổi, càng siết chặt quyền dân sự

Kỳ họp 4 của Quốc hội Việt Nam khóa 15 đã thảo luận về Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2022. Trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) này có một nội dung sẽ tiếp tục ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống người dân trong tương lai nếu nó được thông qua: quy định về thu hồi đất đai.

Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường cho biết họ đã xây dựng kế hoạch triển khai dự án Luật Đất đai (sửa đổi) đến 31/12/2022. Họ sẽ phối hợp với Thường trực Uỷ ban Kinh tế Quốc hội để hoàn thiện dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) này. Dự kiến, Dự thảo luật này sẽ được thảo luận và thông qua trong năm 2023.

Tiếp tục Luật đất đai hiện hành, ban hành năm 2013, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi 2022 này đã duy trì những chế tài rất khắc nghiệt liên quan đến “thu hồi đất”.

Đáng chú ý, từ Luật Đất đai 1993 đến Luật Đất đai 2013, trải qua hai lần sửa đổi, “quyền sử dụng đất” của người dẫn từ chỗ được pháp luật bảo vệ đã bị biến thành cái dễ dàng bị “thu hồi” bởi các dự án bất động sản thương mại.

Quy định về “thu hồi quyền sử dụng đất”

Những quy định này xâm phạm vào “quyền dân sự” mà Bộ Luật Dân sự 2015 đã quy định. Tuy nhiên, người ta không thấy những nội dung này được nêu rõ trong các báo cáo của Chính phủ Việt Nam trước Quốc hội để được thông qua.

Bộ Luật Dân sự quy định một phạm vi bao trùm đời sống kinh tế, xã hội của người dân, do đó, nó là nền tảng pháp lý chung để xây dựng các luật chuyên ngành cho từng lĩnh vực cụ thể, trong đó có Luật Đất đai.

Luật đất đai xâm phạm quyền dân sự do Luật Dân sự quy định vốn đã có tiền sử từ lâu trong hệ thống luật pháp Việt Nam. Nhìn lại các phiên bản Luật Đất đai từ 1993 đến nay, người ta thấy quy định về “thu hồi đất” trong Luật Đất đai đã thay đổi dần dần, theo hướng ngày càng tàn nhẫn hơn với người dân.

Quy chế “thu hồi đất” được khoanh vùng và hạn chế đáng kể trong phiên bản Luật Đất đai 1993, được Bộ Luật Dân sự 1995 tiếp tục duy trì. Nhưng nó thay đổi dần dần, đến phiên bản 2013 và Dự thảo Luật đất đai sửa đổi 2022 (dự kiến ban hành 2023) thì trở nên khốc liệt hơn.

“Quyền sử dụng đất” là một “quyền dân sự”

Pháp luật Việt Nam không cho phép “quyền sở hữu đất” mà thay bằng “quyền sử dụng đất”. Đất đai thuộc “sở hữu” của Nhà nước.

“Quyền sử dụng đất” với tư cách là một “quyền dân sự” được nhắc đến 222 lần trong Bộ Luật Dân sự 1995, 190 lần trong Bộ Luật Dân sự 2005, và 37 lần trong Bộ Luật Dân sự 2015.

Quy định “thu hồi đất” trong Luật Đất đai 1993

Trao đổi với độc giả RFA về quy chế thu hồi đất, Giáo sư Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ truởng Bộ Tài nguyên và Môi truờng, nhận xét:

“Những quy định về trường hợp nào thì được áp dụng cơ chế nhà nước thu hồi đất trong các Luật Đất đai của Việt Nam được xem như một bức tranh rất rắc rối. Người trong Nam hay dùng câu phương ngôn mới rằng “nói vậy nhưng không phải vậy”. Người ngoài Bắc thì lại gọi tếu táo rằng đó là những “uyển ngữ pháp lý” (ngôn ngữ uyển chuyển).”

Luật Đất đai năm 1993 chỉ viết ngắn gọn về trường hợp Nhà nước “thu hồi đất” (tức thu hồi quyền sử dụng đất). Điều 27 của Luật này quy định:

“Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại.”

Như vậy Luật Đất đai 1993 đã khoanh vùng “trường hợp thật cần thiết” cho việc thu hồi quyền sử dụng đất vào hai phạm vi là “quốc phòng, an ninh” và “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”. Giáo sư Đặng Hùng Võ nhận xét về các khái niệm này trong Bộ luật 1993 như sau.

“Quy định như vậy hoàn toàn không minh bạch, nội dung chính là “được đền bù khi bị Nhà nước thu hồi đất”, chưa xác định rõ được thế nào là “mục đích quốc phòng”, là “mục đích an ninh”, là “lợi ích quốc gia”, và là “lợi ích công cộng”.

Nhìn từ góc độ khác, Luật Đất đai 1993 chưa cho phép các tổ chức kinh tế được thực hiện quyền giao dịch đất đai, tức là muốn có đất để thực hiện dự án đầu tư thì chỉ có một con đường thuê đất của Nhà nước sau khi thu hồi đất của dân. Trên thực tế, Nhà nước đã thu hồi đất đối với mọi dự án đầu tư khi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, và các nhà quản lý giải thích rằng các dự án đầu tư đều vì lợi ích quốc gia.”

Hai năm sau, Bộ Luật Dân sự 1995 tiếp tục quy định nói trên của Bộ Luật Đất đai 1993.

Quy chế “thu hồi đất” trong Luật Dân sự 1995

Bộ Luật dân sự 1995 chưa quy định rõ ràng trong trường hợp nào thì “quyền dân sự”, tức bao gồm “quyền sử dụng đất”, có thể bị hạn chế. Nhưng Điều 723 của Luật này có nhắc đến việc “thu hồi đất” (tức thu hồi quyền sử dụng đất) do “nhu cầu về an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”.

Như vậy Bộ Luật Dân sự 1995 khoanh vùng hai phạm vi có thể “thu hồi quyền sử dụng đất” là phục vụ nhu cầu “an ninh, quốc phòng” và “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”.

Quy định này của Bộ Luật Dân 1995 ăn khớp với quy định tương tự trong Bộ Luật Đất đai trước đó, năm 1993.

Quy định “thu hồi đất” trong Luật Đất đai 2003

Luật đất đai 2003 đánh dấu một sự thay đổi lớn trong quy chế “thu hồi đất”. Luật này quy định chi tiết về việc “thu hồi đất”, từ Điều 38 đến Điều 45.

Lúc này, Luật Dân sự 1995 còn hiệu lực, nhưng Luật Đất đai 2003 bổ sung thêm quy định “Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế” (Điều 40), so song với quy định về “Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” (Điều 39.)

Đối với việc thu hồi đất vì an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia, Luật Đất đai 2003 quy định rằng Nhà nước sẽ chỉ cần “thông báo” cho người sử dụng đất (Khoản 2, Điều 39). Nếu người bị thu hồi đất không chấp hành thì Nhà nước “cưỡng chế” (Khoản 3, Điều 39).

Bên cạnh điều khoản nói trên, Luật này bổ sung Điều 40, quy định “thu hồi đất” cho mục đích phát triển kinh tế. Điều 40 này có hai Khoản độc lập, trong đó Khoản thứ nhất quy định về các đại dự án “của Chính phủ,” Khoản thứ hai quy định về các dự án kinh doanh của tư nhân.

1. Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ.

           Việc thu hồi đất được thực hiện theo quy định tại Điều 39 của Luật này.

2. Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất

Khoản 1, Điều 40 này phải được hiểu là thu hồi đất phục vụ cho mục đích kinh tế, nhưng là phục vụ cho các đại dự án kinh tế của Nhà nước. Điều 40 này không liên quan đến đến các dự án bất động sản tư nhân. Đối với dự án sản xuất, kinh doanh”, Luật này đã quy định rõ là “không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất” mà “nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân.” Điều đó có nghĩa là chủ đầu tư và người có quyền sử dụng đất sẽ thương lượng với nhau.

Như vậy, mặc dù bổ sung thêm điều khoản “thu hồi đất vì mục đích kinh tế”, Luật Đất đai 2003 có một phần vi phạm Luật Dân sự 1995 nhưng vẫn bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất. Bởi lẽ, Khoản 2 Điều 40 khẳng định chủ đầu tư các dự án kinh tế, trong đó có bất động sản, sẽ phải “nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn…” chứ không “thu hồi”.

Giáo sư Đặng Hùng Võ giải thích về quá trình xây dựng và thực thi bộ luật này như sau.

“Nhà nước Việt Nam quyết định áp dụng kinh tế thị trường từ 1991, nhưng Luật Đất đai 1993 chưa tạo được khung pháp luật đất đai phù hợp với cơ chế thị trường. Luật Đất đai 2003 có nhiệm vụ tạo khung pháp lý về đất đai phù hợp với cơ chế thị trường.

Trong xây dựng Luật Đất đai 2003, vấn đề phi thị trường trong cơ chế Nhà nước thu hồi đất được xem xét rất kỹ lưỡng. Nguyên tắc xây dựng luật pháp được đặt ra là quy định pháp luật phải rõ ràng, đơn nghĩa, và không thể hiểu sai trong thực hiện.

Khi xây dựng Luật Đất đai 2003, vấn đề Nhà nước thu hồi đất được thảo luận rất nhiều. Ý kiến của số đông lãnh đạo cấp cao cho rằng vẫn cần cơ chế Nhà nước thu hồi đất cho các dự án thương mại liên quan đến công nghiệp hóa.

Vì vậy, Luật đất đai 2003 quy định Nhà nước “thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” tại Điệu 39 và Nhà nước “thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế” tại Điều 40, trong đó chỉ được thu hồi để phát triển các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao phục vụ công nghiệp hóa đất nước.”

Nhưng quy chế “thu hồi đất” đã trở nên thiên vị chủ đầu tư bất động sản từ phiên bản Luật Đất đai 2013. Ở phần tiếp theo, RFA phân tích sự mâu thuẫn giữa “quyền dân sự” trong Bộ Luật Dân sự 2005 và “quyền sở hữu đất” trong Luật Đất đai 2013. Đây là những mâu thuẫn mà Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi 2022 không “sửa đổi” mà tiếp tục “kế thừa”. 

Xem tiếp: 3745. Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2022: Về THU HỒI ĐẤT – mập mờ, trái nghị quyết Đảng, xung đột luật khác, siết quyền dân sự (P.2); + 3747. Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2022: Về THU HỒI ĐẤT – mập mờ, trái nghị quyết Đảng, xung đột luật khác, siết quyền dân sự (P.3); + 3748. Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2022: Về THU HỒI ĐẤT – mập mờ, trái nghị quyết Đảng, xung đột luật khác, siết quyền dân sự (P.4)